1989. – 1059 ár frá stofnun Alþingis.
112. löggjafarþing. – 208 . mál.


Nd.

396. Nefndarálit

um frv. til l. um breyt. á l. nr. 50/1988, um virðisaukaskatt, með áorðnum breytingum.

Frá 2. minni hl. fjárhags- og viðskiptanefndar.

    Þær breytingar, sem þetta frumvarp boðar, varða fyrst og fremst undanþágur frá virðisaukaskatti, hækkun skattprósentu og refsiálags, svo og ýmsar tæknilegar útfærslur á framkvæmd, skattheimtu og skilum virðisaukaskatts.
    Annar minni hl. telur margt gagnrýnivert við frumvarpið og fyrirhugaða gildistöku laga nr. 50/1988, um virðisaukaskatt, 1. janúar 1990. Vegur þar þungt hve vanbúið málið er og ekki síður að enn skuli ætlað að leggja skatt á nauðþurftir eins og matvæli. Því getur 2. minni hl. ekki unað og leggja þingkonur Kvennalistans í deildinni fram breytingartillögu um að fallið verði frá skattlagningu matvæla. Ef sú breytingartillaga nær ekki fram að ganga mun 2. minni hl. leggja til að frumvarpið verði fellt.
    Fjöldi manns kom til viðræðna meðan frumvarpið var til umfjöllunar í nefndinni og voru þar á ferð fulltrúar ýmissa hagsmunaaðila sem kynntu erindi sín. Jafnframt bárust nefndarmönnum erindi vegna væntanlegrar gildistöku virðisaukaskatts frá fjölda annarra hagsmunaaðila. Fulltrúar frá fjármálaráðuneyti og ríkisskattstjóra sátu fundi nefndarinnar og veittu nefndarmönnum og gestum nefndarinnar upplýsingar.

Ónógur undirbúningur.
    Fram kom hjá nær öllum gestum nefndarinnar að þeim þótti undirbúningur ónógur fyrir þá viðamiklu skattkerfisbreytingu sem í vændum er. Gilti þá einu hvort menn aðhyllast virðisaukaskatt eða ekki. Ljóst er að þekkingu á framkvæmd virðisaukaskatts er mjög ábótavant meðal þeirra u.þ.b. 25.000 aðila sem verða skattskyldir um áramót og á það ekki síst við um smærri fyrirtæki. Stærri fyrirtæki hafa eins og aðrir beðið eftir síðbúnum ákvörðunum stjórnvalda og eru almennt ekki farin að breyta tölvukerfum og forritum í samræmi við gildistöku en óvissan hefur tafið framkvæmdir. Það er ámælisvert að tefja flóknar og viðamiklar kerfisbreytingar með pólitískri togstreitu um
veigamikla þætti en steypa þeim síðan yfir þjóðina í tímaþröng. Þekkingu margra þeirra, sem kallaðir munu til ráðgjafar og leiðbeiningar, annarra en starfsmanna ríkisskattstjóra og fjármálaráðuneytisins, er almennt einnig ábótavant.
    Nú er aðeins rúm vika til gildistöku laganna og enn eru reglugerðir ekki fullfrágengnar, t.d. vantar enn tölur í reglugerð um endurgreiðslu á virðisaukaskatti vegna matvöru sem er endurgreidd. Margt er einnig óljóst um áhrif þessarar skattkerfisbreytingar, t.d. á verðlag og þróun niðurgreiðslna búvara á næsta ári og urmull er af enn óskilgreindum markatilvikum sem varða rétt og stöðu fólks gagnvart skattheimtu.
    Mikilvægt er að tekið verði tillit til þess hve vanbúinn þorri manna er til að mæta virðisaukaskattskerfinu en refsiákvæði eru nokkuð ströng og gefa lítið svigrúm. Því er nauðsynlegt að leiðbeina fremur en að refsa meðan byrjunarerfiðleikar eru mestir eða fresta refsiákvæðum um nokkra mánuði. Ekki væri heldur vanþörf á að fresta málinu öllu.

Skattlagning matvæla.
    Í frumvarpinu eru einungis lagðar til mjög takmarkaðar breytingar á skattlagningu matvæla sem er alvarlegur galli laga nr. 50/1988, um virðisaukaskatt. Lagt er til að endurgreiða skuli hluta virðisaukaskatts af nokkrum tegundum matvæla, þ.e. neyslumjólk, dilkakjöti, neyslufiski og fersku innlendu grænmeti, þannig að skattgreiðslur verði sem næst 14% í stað 24,5%. Endurgreiðslur á svo að fjármagna með um 900 millj. kr. á næsta ári.
    Jafnvel ígildi 14% virðisaukaskatts er hærri skattlagning á matvæli en gerist hjá allflestum ríkjum Evrópubandalagsins. Hér leggst þessi skattprósenta á matvælaverð sem er hærra en í flestum nágrannalöndum okkar. Kaupmáttarskerðing hefur orðið talsverð á sl. ári eða um 6–7%. Endurgreiðslur eru aðeins af nokkrum tegundum matvæla, aðrar bera fullan skatt, eða 24,5% án tillits til hollustu. Má þar t.d. nefna ávexti og kornmat en vænta má að brauð sé stærri hluti en dilkakjöt af neyslu þeirra sem hafa lægri tekjur og því má gagnrýna þá neyslusamsetningu sem valin hefur verið til undanþágu. Sýna þessi dæmi hve fáránlegt er að velja úr vissar matartegundir til undanþágu en sleppa öðrum. Einnig má gagnrýna þá pólitísku neyslustýringu sem mismunar tegundum kjöts með skattlagningu eins og hér er lagt til. Slíkt getur orðið hvati að kröfum um innflutning á vissum landbúnaðarafurðum (kjúklingum, svínakjöti) til að lækka vöruverð. Það býður hættu heim fyrir íslenskan landbúnað og gæti leitt til innflutnings fleiri landbúnaðarvara. Spáð hefur verið verðlækkun á matvörum í janúar, jafnvel fram í febrúar, í kjölfar endurgreiðslu virðisaukaskatts. Hins vegar má búast við a.m.k. 5–6% hækkun á búvörum umfram verðlag vegna lækkunar niðurgreiðslna um 550 millj. kr. á næsta ári. Þróun verðbólgu og margir aðrir óvissuþættir geta svo orðið þess valdandi að þær 900 millj. kr., sem ætlaðar eru í endurgreiðslur, nægi ekki á næsta ári. Allt er einnig óljóst um feril niðurgreiðslna á næsta ári og því ógerningur að segja nokkuð til um þróun matvælaverðs.
    Er þess skemmst að minnast að sú niðurgreiðsla, sem ákveðin var á söluskatti af fiski, hefur ekki haldist að raunvirði.
    Óhætt er að segja að mikil óvissa ríki í raun um heildaráhrif virðisaukaskatts á verðlag þó að ýmsir útreikningar bendi til hreinna lækkunaráhrifa á ákveðnum þáttum. Ekki er víst að þeir verði til þess að hemla verðhækkanir að því marki sem menn áætla. Heildaráhrifin geta því allt eins orðið almennar verðhækkanir en það hefur verið reynsla annarra þjóða sem taka upp virðisaukaskatt. Því er t.d. spáð að aukin fjárbinding fyrirtækja í verslun og iðnaði vegna skorts á gjaldfresti við innflutning (t.d. í tolli) muni leiða til hærra vöruverðs, a.m.k. um 2%, jafnvel hærra.
    Ríkisendurskoðun lét í ljós eftirfarandi álit á endurgreiðslu virðisaukaskatts af nokkrum tegundum matvæla: „Hér er ekki um sérstakt skattþrep að ræða að mati Ríkisendurskoðunar og er slíku reyndar hvergi haldið fram í frumvarpinu sjálfu. Endurgreiðslan er í eðli sínu skyldari niðurgreiðslu en sérstöku skattþrepi eða hefðbundinni skattundanþágu. Því verður að mati Ríkisendurskoðunar ekki hjá því komist að kveða með einhverjum hætti á um endurgreiðsluna í fjárlögum nái frumvarpið fram að ganga. Í þessu sambandi sýnist tvennt koma til greina. Annars vegar að greina frá endurgreiðslunni í tekjuhlið fjárlaganna, þ.e. með því að sýna hana sem tiltekna fjárhæð er dregst frá heildartekjum af skattinum eða hins vegar að mæla fyrir um endurgreiðsluna á útgjaldahlið fjárlaga með líkum hætti og niðurgreiðslur en sérstaklega tilgreinda þó. Hvernig svo sem framsetningu þessa liðar í fjárlögum yrði háttað er að mati Ríkisendurskoðunar engu að síður ljóst að stjórnvöld gætu ekki án lagabreytinga (verði frumvarpið að lögum) vikist undan því að gera grein fyrir þessum fjárútlátum í fjárlögum með einhverjum hætti og endurgreiða skattinn í samræmi við raunverulega sölu á umræddri matvöru á því stigi þar sem endurgreiðslan fer fram.
    Þykir 2. minni hl. mikilvægt að þessi athugasemd verði tekin til greina ef frumvarpið verður samþykkt.

Skattur á námsbækur.
    Í frumvarpinu er lagt til að sala bóka á íslenskri tungu, jafnt
frumsaminna sem þýddra, verði undanþegin virðisaukaskatti. Er það vel og getur 2. minni hl. stutt þá tillögu enda í samræmi við breytingartillögu sem þingkonur Kvennalistans fluttu við frv. til l. um virðisaukaskatt. Þó er sá galli á gjöf Njarðar að þessu ágæta ákvæði er ekki ætlað að taka gildi fyrr en 16. nóvember 1990. Það kemur illa niður á námsfólki sem þarf að kaupa námsbækur sínar í september. Endurnýta má sumar bækur en þó er ávallt tekið upp nýtt námsefni og hætt er við að margir nemendur, einkum þeir efnaminni bíði með bókakaup þar til eftir miðjan nóvember. 2. minni hl. telur að slíkt muni spilla námi skólafólks og leggur því fram breytingartillögu um að flýta þessu ákvæði fram til 16. september 1990.

Skatthlutfall of hátt.
    Í lögum nr. 50/1988 er skatthlutfall virðisaukaskatts 22%. Því er óspart haldið fram að hlutfallið hafi lækkað með þessu frumvarpi þar sem það er 24,5%. Sannleikurinn er að hlutfallið hefur í raun hækkað miðað við þann virðisaukaskatt sem samþykktur var. Þetta skatthlutfall er enn með því hæsta sem gerist meðal Evrópubandalagsþjóða. Hætta er á því að hár virðisaukaskattur leiði til skattsvika og neðanjarðarstarfsemi. Bentu gestir nefndarinnar á mörg tilvik þar sem bein líkindi væru fyrir því að ákveðin starfsemi mundi í auknum mæli færast yfir á „svartan markað“ og yrði þannig svikin undan skatti.

Vandkvæði í skattlagningu byggingariðnaðar.
    Fram hefur komið að sú aðferð að nota kostnaðarverð en ekki söluverð bygginga sem skattstofn gerir framkvæmd virðisaukaskatts í byggingariðnaði mjög flókna og nær óframkvæmanlega. Er það ekki síst þegar miðað er við þann stutta tíma sem gefist hefur til undirbúnings. Er talið mun skynsamlegra að miða skattstofninn við söluverð húsbygginga. Óljós mörk og skilgreiningar á því hvað er viðhald og hvað eru endurbætur á húsi mun leiða til vanda sem erfitt er að sjá fyrir endann á. Endurbætur má endurgreiða en viðhald ekki. Þó fást endurbætur ekki greiddar nema kostnaður við vinnu við þær nemi 7% af fasteignamati. Algengt fasteignamat einbýlishúsa á Reykjavíkursvæðinu er um 9–10 millj. kr. og er ólíklegt að margir leggi í slíkar endurbætur á húsnæði að kostnaður við vinnu í því sambandi nemi 500 þús. kr. Því er líklegt að aðeins þeir sem hafa rúm fjárráð geti nýtt sér þessa heimild og er því spáð að viðgerðastarfsemi verði rekin út í „svarta vinnu“.
    Hætt er við að svo lítið yrði endurgreitt samkvæmt þessari aðferð að það mundi leiða til hækkunar framfærsluvísitölu þar sem ekki væri hægt að taka tillit til þessarar endurgreiðslu við útreikning hennar. Því er nauðsynlegt að
lækka þessa viðmiðun verulega, t.d. í allt að 3% af fasteignamati. Nauðsynlegt er einnig að endurgreiða vinnu manna við viðgerðir eða viðhald húseigna til að koma í veg fyrir skattsvik.

Erfiðleikar skuldajöfnunar.
    Margir eru ósáttir við ákvæði um skuldajöfnun sem felur það í sér að sá sem skuldar ríkissjóði opinber gjöld eða skatta fær ekki endurgreiðslu virðisaukaskatts. Er óánægjan einkum sprottin af því að mörg dæmi eru þess að ríkissjóður eða ríkisstofnun skuldi fyrirtæki mun hærri upphæð en það skuldar ríkinu. Fyrirtækið á þá ekki kost á því að skuldajafna skatta sína og fær yfirleitt ekki greidda dráttarvexti. Þetta þykir óréttlátt og telur 2. minni hl. að á þessum vanda þurfi að finna sanngjarna lausn og flytur því breytingartillögu þess efnis að í stað þess að skuldajafna „skuli“ eins og segir í frumvarpinu sé heimilt að skuldajafna enda eigi viðkomandi fyrirtæki ekki á sama tíma kröfur á ríkissjóð fyrir seldar vörur eða þjónustu.

Aukin skattheimta á sveitarfélög.
    Það sem kynnt var fyrir sveitarfélögum sem skattkerfisbreyting hefur snúist upp í beinan tekjuskatt á sveitarfélögin í þeim mæli sem forsvarsmenn þeirra áttu ekki von á. Þegar fjallað var um tekjustofna sveitarfélaga í tengslum við breytta verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga var ljóst að breytt verkaskipting mundi koma fjárhagslega verst niður á minni sveitarfélögunum og var því leitað að leiðum til úrbóta fyrir þau. Ekki virðist þá hafa verið gætt samræmingar við þá skattkerfisbreytingu sem einnig var í undirbúningi, virðisaukaskattinn. Nú kemur í ljós að sá ávinningur, sem sveitarfélögin áttu að hafa af nýrri verkaskiptingu og nýjum lögum um tekjustofna, verður lítill og minnstur fyrir smærri sveitarfélögin. Samband íslenskra sveitarfélaga áætlar allt að 900 millj. kr. hækkun á rekstri sveitarfélaga á næsta ári vegna áhrifa virðisaukaskatts. Um 15 ára reynsla Dana af því að skattleggja sveitarfélög hefur leitt til þess að lögum þeirra um virðisaukaskatt hefur verið breytt þannig að lögbundin skylduverkefni sveitarfélaga eru nú undanþegin skatti. Fjármálaráðherra lýsti því yfir í 1. umr. í Nd. um frumvarpið að sérstaklega yrði að þessu hugað. Er það vel, enda ástæðulaust að endurtaka mistök og bitra reynslu annarra.

———–

    Kvennalistakonur voru aldrei þeirrar skoðunar að kostir virðisaukaskatts væru fleiri eða stærri en gallar hans fyrir svo fámenna þjóð sem Íslendinga og greiddu þess vegna atkvæði gegn honum. Engar nýjar forsendur hafa komið fram til að breyta þeirri afstöðu, þvert á móti hefur flest það komið fram sem Kvennalistinn spáði í umræðu um virðisaukaskattinn á sínum tíma.
    Helstu rök fyrir upptöku virðisaukaskatts eru brostin. Undanþágum átti að fækka. Þeim fjölgar ört svo að nú er útlit fyrir að flestar undanþágur frá söluskatti rati inn í virðisaukaskattslögin nema sú sem mestu máli skiptir, þ.e. að undanþiggja matvörur. Kostnaður við upptöku þessa nýja skattkerfis verður mikill, bæði hjá skattyfirvöldum og fyrirtækjum. Aukinn kostnaður leiðir óhjákvæmilega til hærra verðlags á vörum og þjónustu, auk þess sem aukin „svört viðskipti“ munu blómstra í skugga virðisaukaskatts. Allt tal um bætta innheimtu, sparnað og hagkvæmni eru því orðin tóm.
    Það er óafsakanlegt að leiða yfir þjóðina hækkanir af völdum kerfisbreytingar á sama tíma og önnur skattheimta er aukin og kaupmáttur rýrnar. Það verður ekki séð að neitt annað en ást og aðdáun á „nýju kerfi“ ráði för.
    Alvarlegasti og stærsti galli laga nr. 50/1988 er matarskatturinn illræmdi og hann er í raun enn til staðar þótt smávægilegar breytingar hafi verið gerðar til að milda hann. Annar minni hl. telur það hættulegt fyrir afkomu hinna tekjuminni í þjóðfélaginu hve margir virðast hafa sætt sig við þessa óréttlátu skattheimtu af nauðþurftum. Samtök launþega lýsa sig þó enn andvíg matarskattinum. Á Alþingi eru það kvennalistakonur einar sem hafa aldrei kvikað frá andstöðu sinni við þessa skattheimtuleið. Henni ber að mótmæla og vísa á bug.

Alþingi, 20. des. 1989.

Þórhildur Þorleifsdóttir.